Etikettarkiv: lavskrika

Rättssäkerheten och myndigheternas ställningstaganden kring artskyddet

Tidigare i våras meddelade Mark-och miljödomstolen dom i det så kallade Bombmurklemålet. Domen innebär att myndigheterna inte kan neka markägare dispens från artskyddsbestämmelserna ifall pågående markanvändning avsevärt försvåras. Anser man att ett område är så skyddsvärt att brukandet måste förhindras får man använda sig av formellt skydd enligt 7 kap miljöbalken, vilket ger skogsägare en ersättningsrätt. Detta gäller åtminstone arter som fridlysts med nationella bestämmelser.

Artskyddsförordningen som den hittills tillämpats innebär stora rättsosäkerheter för skogsägare. Ett av de största problemen är att skogsägare, efter skönsmässiga bedömningar, helt kan fråntas sin brukanderätt. Det finns tusentals skogsbestånd i landet där förbud enligt artskyddsförordningen skulle kunna motiveras på samma grund som i de skogar i Hälsingland där lavskrikan satt stopp för skogsbruket. Ändå är det just dessa skogsägare som drabbas. Inte för att fåglarna finns där, utan för att där finns engagerade ornitologer och tjänstemän.

Ett annat stort problem ur rättssäkerhetssynpunkt är att myndigheterna kunnat välja det skyddsinstrument som passar dem bäst för tillfället. Ett förbud enligt artskyddsförordningen, eller områdesskydd mot ersättning. Vissa skogsägare får ersättning – andra inte.

Genom Bombmurkledomen kan situationen nu bli betydligt mer rättssäker. Den som fråntas sin brukanderätt ska också ha rätt till ersättning- oavsett vilket instrument myndigheterna väljer för tillfället. Ersättningsrätten innebär också att myndigheterna måste motivera sina beslut bättre – man tvingas själva ta ansvar för den kostnad ett beslut medför. Bestämmelserna blir därmed också mer kostnadseffektiva.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har tidigare uttryckt en önskan att göra artskyddsförordningen mer tillämpbar, effektiv och rättssäker. Bombmurkledomen innebär precis en sådan riktning. Därför är det mycket märkligt att samma myndigheter nu anser att domens principer inte ska tillämpas vad gäller arter som fridlysts till följd av EU-direktiv. Man avser att köra på utifrån sina gamla riktlinjer med den rättsosäkerhet det innebär.

Givetvis kan domar tolkas på olika sätt. Men det är svårt att bortse från att domstolens resonemang kring ersättningsrätt i situationer den enskilde inte råder över även torde gälla inskränkningar till följd av EU-direktiv. I domen skriver man också: Förordningen måste tolkas mot bakgrund av bemyndigandet som den vilar på. Som ovan anförts kan konstateras att lagstiftaren inte synes ha övervägt frågan om ersättning vid införandet av det bemyndigande i miljöbalken som artskyddsförordningen bygger på. Detta talar för att lagstiftaren förutsatt att tillämpning av regler som kan härledas från detta bemyndigande inte skulle kunna innebära mer betydande inskränkningar i pågående markanvändning.

Det bemyndigande man talar om finns i 8 kap miljöbalken och gäller såväl svensk fridlysning som fridlysning utifrån EU-direktiv.

Här kan man inte hävda att EU tvingar oss att införa reglerna som de är skrivna i artskyddsförordningen. Om man anser att ett område måste skyddas har vi full frihet att använda andra instrument som t.ex. områdesskydd enligt 7 kap miljöbalken. Och oavsett hur domstolar kommer tolka fridlysningen enligt EU-direktiv kan myndigheterna välja att ge områden skydd enligt 7 kap miljöbalken i de fall pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det finns gott om pengar i budgeten till skydd av natur, men Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket väljer att skydda andra områden.

Långt före Bombmurkledomen skrev LRF Skogsägarna i remissvar angående myndigheternas riktlinjer att skogsägaren alltid bör erbjudas områdesskydd med ersättning i de fall inskränkningarna är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

När Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket tolkar Bombmurkledomen på det sätt man gör, handlar det inte om att man sitter på det sanna svaret. De som varit tongivande för ställningstagandet har helt enkelt gjort ett aktivt val utifrån sina influenser och preferenser. Men valet väcker frågan om myndigheterna verkligen menar allvar med orden om rättssäkerhet och effektivitet?

Annonser

När ideella föreningar tillåts avgöra rätten att bruka naturen

I Sverige har ideella föreningar fått ett stort inflytande över enskild markanvändning. Detta blir problematisk eftersom de myndigheter vi har och de styrmedel vi använder inte på ett rättssäkert sätt klarar att värdera de uppgifter föreningarna lämnar. Restriktioner styrs till områden där föreningarna är aktiva.

Sedan en tid tillbaka kan man se alla avverkningsanmälningar på Skogsstyrelsen hemsida. Detta förstärker föreningarnas inflytande. Det blir betydligt större risk att man hindras från att avverka om man har en aktiv miljöorganisation i området. Det gäller inte minst nyckelbiotopsregistreringar, där sannolikheten att en nyckelbiotop registreras i samband med avverkningsanmälan torde vara tydligt korrelerad till föreningarnas aktivitet. Detta ställer förstås stora krav på objektivitet och förutsägbarhet i nyckelbiotopsinventeringen, något som saknas idag.

Men föreningarnas inflytande riskerar att få lika stor påverkan på tillämpningen artskyddsförordningen. I flera fall där skogsbruk förbjudits till följd av artskyddsförordningen har ideella inventeringar, och uppgifter från ideella föreningar spelat en avgörande roll. Det skapar en stor rättsosäkerhet för dem som drabbas, inte minst för att de som lämnar dessa uppgifter inte är objektiva och ofta gör det med syftet att stoppa en avverkning.

I exemplet med lavskrika i Hälsingland byggde myndigheternas argumentation i stor utsträckning på uppgifter från Bollnäs fågelklubb som menade att antalet revir i omgivningarna minskat från 23 till 11 sedan början av 1990-talet. Men dessa uppgifter gav inte hela bilden. När 90 jägare observerade lavskrikor i motsvarande område under älgjaktsveckan visade det sig att lavskrikorna var spridda i större delen av jaktvårdsområdet och att de långtifrån var begränsade till de revir fågelklubben identifierat.

Det är vanligt att ideella fågelinventeringar har ett fokus på tidigare kända områden. Sådana inventeringar underskattar ofta utvecklingen eftersom man i huvudsak undersöker om fåglarna finns kvar på samma ställen. Därmed förbiser man nyetableringar eller situationer där fåglarna flyttat. Jägarnas observationer tyder på att Bollnäs fågelklubb förbisett nya revir eller revir dit fåglarna flyttat då förutsättningarna i landskapet förändrats. Av samma skäl finns olika åsikter om tjäderns utveckling beroende på om man tror på Tjäderobservatörernas uppgifter som delvis bygger på uppföljning av gamla spelplatser, eller på Svensk fågeltaxering som bygger på objektivt utlagda rutter.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län ansåg nyligen att en avverkning var förbjuden eftersom det fanns en tjäderspelsplats i närheten. Skogsägaren hindrades därmed från att avverka och riskerar nu att förlora hundratusentals kronor. Innan beslutet valde Länsstyrelsen att inhämta synpunkter från en enda källa; Göteborgs ornitologiska förening. De uppgifter denna förening framförde kan kraftigt ifrågasättas. Bland annat utgick man från omoderna uppgifter om tjäderns känslighet för skogsbruk, trots att nyare forskning visar att tjädern ofta trivs utmärkt i brukade skogar. En stor del av länsstyrelsens argumentation om tjäderns regionala bevarandestatus bygger på föreningens uppgifter. Varför valde man inte att fråga forskare istället?

Den stora tilltron till ideella organisationer med ett egenintresse i frågan, skapar en stor rättsosäkerhet. Det som avgör om skogsbruket förbjuds blir inte förekomst av fåglar, utan förekomst av fågelskådare.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har uppmanat regeringen att utreda artskyddsförordningen för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker. Det är bra! Särskilt rättsäkerheten är viktig.

Rättssäkerhet brukar anses innebära att det finns en rättsordning som ger individen skydd mot övergrepp från samhället och från andra individer. En rättssäker tillämpning av artskyddsförordningen får inte innebära att begränsningar i markanvändningen inträffar på ett tillsynes slumpmässigt sätt. Och när så ändå sker, och pågående markanvändning avsevärt försvåras, måste det finns en rätt till ersättning.

När enskilda uppgifter från ideella föreningar kan hindra att skogsägaren får bruka sin mark är det inte i närheten av rättssäkert. Särskilt om skogsägaren inte får någon ersättning. Jag räknar med att detta är en problematik myndigheterna hoppas kunna undvika med en översyn av bestämmelserna. Men redan nu kan myndigheterna själva undvika de mest rättsosäkra situationerna genom att inte se enstaka uppgifter som en sanning och genom en förståelse för att intresseorganisationer är en part i målet.

Att tillämpa artskyddsförordningen utifrån lokal bevarandestatus

I mitt allra första blogginlägg skrev jag om ett beslut av Skogsstyrelsen att förbjuda en avverkning där det fanns lavskrika. Ett beslut som man klokt nog drog tillbaka. Nu är lavskrikan åter aktuell genom att den orsakat att fem skogsägare förbjuds avverka sin skog kring Fångåsen utanför Arbrå i Hälsningland. Även nu förtjänar myndigheten både ris och ros. Ris för att man överhuvudtaget betraktat avverkningarna som förbjudna, men ros (en ganska taggig) för att man tydliggjort sitt ställningstagande genom ett formellt beslut som går att överklaga. Tidigare har man bara gjort en bedömning att åtgärden är förbjuden i ett meddelande till skogsägaren. Då har man lagt hela ansvaret på skogsägaren. Det finns ingenting att överklaga, samtidigt som man blir åtalsanmäld om man ändå avverkar. Därför är det bra att man skrivit ett förbud när man ändå tagit ställning.

Men framförallt är hela bedömningen att avverkningen är förbjuden mycket problematisk, och den skulle få dramatiska konsekvenser om den står sig i domstol. Enligt myndigheternas riktlinjer ska en åtgärd anses vara förbjuden om den försvårar upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus hos arten. Lavskrikan är inte rödlistad. Anledning till att den aktuella avverkningen förbjuds är att den lokala bevarandestatusen inte anses vara god och att lokalen ligger nära gränsen av artens utbredningsområde. Den här typen av bedömning utifrån den lokala populationen gör artskyddsbestämmelserna än mer problematiska.

Skogsstyrelsen har listat ett sextiotal fåglar som särskilt ska beaktas när man tillämpar artskyddsförordningen. Det intressanta är att myndigheten föreslagit att lavskrikan inte ska vara en av dessa. De övriga arterna anses alltså ha högre prioritet, och man borde bedöma att risken för påverkan på bevaradestatusen i ännu större omfattning påverkas av lokal status för de andra arterna. Med den bedömning man gjort vid Fångåsen kommer det alltid vara någon eller några av arterna som är på gränsen av sitt utbredningsområde eller har en lokalt svag population. Den här gången var det lavskrika. Nästa gång är det spillkråka, tretåig hackspett, talltita, stjärtmes eller tjäder. Arter som precis som lavskrika anses påverkas av skogsbruket men tycks klara sig ganska bra i de brukade svenska skogarna med de avsättningar som görs och den hänsyn som tas. Risken är att man kommer kunna hitta någon art som anses ha lokalt dålig status i en mycket stor del av de avverkningsbara skogarna.

Normal brukar man anse att det är viktigast att göra bevarandeinsatser i arternas kärnområden och inte i dess periferi. Har vi starka populationer i kärnområdena kommer det bidra till att fåglarna har god förmåga att återetablera sig i periferierna om de försvinner lokalt. Och vi får hela tiden nya potentiella miljöer för fåglarna. Den gamla skogen ökar. Ur ett bevarandebiologiskt perspektiv är det därför missriktat att satsa på periferierna, vilket dagens tillämpning bidrar till.

Risken är att lokala ornitologer och engagerade myndighetstjänstemän brinner lite extra för de områden där man själv rör sig. Man tycker nog att den lokala populationen av  mindre hackspett, entita eller duvhök är lite extra viktig, och arterna kanske lokalt har ganska svaga lokala populationer. Det kan precis som i fallet med lavskrikan på Fångåsen leda till långtgående inskränkningar som inte kan motiveras för artens bevarande ur ett större perspektiv. För man ser alltid en risk att arten ska försvinna om man inte ser utanför sin egen läns- eller sockengräns. Men arternas överlevnad avgörs inte av om platsen där de för tillfället befinner sig ändrar karaktär. Särskilt inte om artens miljöer återskapas i minst samma takt som de försvinner.

I myndigheternas riktlinjer för artskydd i skogen, föreslår man att Skogsstyrelsen och Länsstyrelsen gemensamt ska peka ut arter som på regional nivå kan behöva särskild uppmärksamhet inom skogsbruket. Risken är stor att varje län kommer ta på sig ett antal arter som de anser sig ha ett särskilt ansvar för. Och myndigheternas naturvårdsspecialister brukar var mycket ansvarskännande när det gäller att bevara arter. Ett sådant arbetssätt riskerar att stoppa många avverkningar och kraftigt öka byråkratin vid skogsbruksåtgärder.

Att bestraffa eller belöna den som har naturvärden

I vintras uppmärksammades ett fall då en skogsägare blev förhindrad att avverka 14 hektar skog eftersom man sett lavskrikor i skogen. Förbudet skedde med stöd av artskyddsförordningen. Någon ersättning skulle skogsägaren inte få eftersom artskyddsförordningen inte medger det. Han skulle förlora kanske en miljon kronor, pengar som behövdes för skulder på skogen. Anledningen till att just han drabbades var att han till skillnad från kringliggande fastighetsägare låtit skogen stå kvar lite längre. Senare drog Skogsstyrelsen tillbaka sitt förbud eftersom man inte kunde konstatera att lavskrikorna häckade på platsen. Istället vill man nu bevara skogen som ett biotopskyddsområde. Det är bra – men vad hade hänt om fåglarna verkligen häckat där?

Naturvårdens beslutsfattare måste tänka längre än till de enskilda fågelindividerna eller det enskilda skogsområdet. Ska vi lyckas bevara en rik biologisk mångfald måste vi ha markägarna med oss. Naturvärden får inte bli något som innebär att markägaren fråntas brukanderätt utan ersättning. Då kommer ingen vilja skapa nya naturvärden. De flesta skogsägare har ett genuint intresse för naturen som man istället bör tillvarata.

Lavskrikan är nog många skogsägares favoritfågel. En vacker, trevlig och nyfiken fågel som gärna kommer fram när man sätter sig för att fika. Jag har själv haft en lavskrika som ätit ur handen på mig. Jag tror att de flesta skogsägare idag blir mycket glada om de stöter på en lavskrika i sin skog. Men kommer man fortfarande bli glad när lavskrikan dyker upp och dess närvaro innebär stora ekonomiska förluster för markägaren?

Jag tror att markägarens inställning till naturvård har stor betydelse för vilka naturvärden som kommer att utvecklas i framtiden. Vill vi långsiktigt bevara mångfalden bör därför markägare som utvecklar och bevarar naturvärden belönas och inte bestraffas.